Правовые основы стратегического планирования в России Стратегическое планирование в России основывается на определенной правовой базе, которая структурирует национальные проекты и государственные программы. Ключевыми инструментами являются Федеральный закон № 172 "О стратегическом планировании" и указ Президента, определяющий основы государственной политики в этой сфере. Многочисленные акты министерств, в основном Министерства экономического развития, детализируют процедуры и координацию. В совокупности они определяют, как должны сочетаться цели, прогнозы, планы и программы.
Определение и матрица документов Согласно закону, стратегическое планирование включает в себя постановку целей, прогнозирование, планирование и программирование. Ответственность распространяется на Российскую Федерацию, ее регионы, муниципалитеты и отрасли. Таким образом, создается матрица документов по уровням и этапам. Матрица объединяет федеральные, макрорегиональные, региональные (и, с оговорками, муниципальные) документы в единую систему.
Федеральные прогнозы: формирование будущего Прогнозы предоставляют диапазон вероятных вариантов будущего, необходимых для постановки реалистичных целей. На федеральном уровне в качестве примеров можно привести прогноз научно-технического развития. Такие документы определяют горизонты и ограничения, а не действия. Они служат исходными данными для последующей постановки целей.
Федеральное целеполагание: от видения к целевым показателям В ежегодных посланиях Президента определяются цели национального развития на ближайшую перспективу. Дополнительные стратегии включают национальную безопасность, развитие страны в целом, а также науку и технологии. Эти документы превращают прогноз в четкие цели. Они закрепляют приоритеты системы до начала детального планирования.
Отраслевые стратегии: Планирование путей достижения Документы планирования детализируют пути достижения целей более высокого уровня. Отраслевым примером является Стратегия металлургической промышленности, в которой определены цели, задачи и инструменты, согласованные с общими стратегиями и прогнозами. Такие стратегии преобразуют национальные приоритеты в отраслевые дорожные карты. Они определяют подходы, а не бюджеты.
Программирование: Превращение планов в финансируемые действия Программирование обеспечивает ресурсы для реализации государственных программ и национальных проектов. Что касается промышленности, то финансирование осуществляется через Государственную программу промышленного развития и конкурентоспособности. Бюджеты выделяют средства на конкретные капитальные проекты и мероприятия. Программирование привязывает средства к целям, установленным в вышестоящих документах.
Макрорегионы и пример Арктики Макрорегионы включают федеральные округа и межрайонные территории, такие как Арктика. Постановка целей осуществляется на основе утвержденных президентом рамок политики в отношении Арктической зоны. За планированием следует Стратегия развития Арктики. Специальная государственная программа предоставляет ресурсы для реализации согласованных приоритетов.
Регионы: Прогнозы, стратегии и отраслевые планы Каждый регион имеет среднесрочный прогноз и собственную стратегию развития. Отраслевые региональные стратегии охватывают такие области, как молодежная политика и туризм. Реализация зависит от региональных государственных программ. Региональные уровни отражают федеральную последовательность действий от предвидения к ресурсам.
Муниципалитеты: Многочисленные, но периферийные по отношению к государственной системе Муниципальных стратегических документов существует множество, но они оказывают ограниченное влияние на государственную стратегическую систему. Их объем может привести к перегрузке координации и информационных потоков. Учитывая текущие институциональные реалии, они часто остаются в стороне при обсуждении на системном уровне. Их интеграция лучше решается в рамках информационных систем.
Базовый пакет документов: Прогнозирование и постановка целей Ключевые прогнозы включают национальный долгосрочный социально-экономический прогноз, научно-технический прогноз и обязательные бюджетные прогнозы. Основными целеполагающими документами являются Стратегия социально-экономического развития России (в настоящее время отсутствует), Стратегия национальной безопасности, Стратегия пространственного развития и Стратегия научно-технического развития. Эти четыре приоритета ориентированы на долгосрочную перспективу. В последующих документах они подробно рассматриваются.
Планирование и программирование в различных секторах и территориях Отраслевые стратегии охватывают промышленность, здравоохранение и образование, в то время как макрорегиональные документы охватывают федеральные округа и отдельные территории. Программирование осуществляется в рамках государственных программ и национальных проектов, в первую очередь связанных с исполнением федерального бюджета. В идеале, при разработке программ также учитываются внебюджетные ресурсы. На практике бюджетирование доминирует в распределении ресурсов.
Жесткие Правила Согласования В Соответствии С Законом Закон определяет роль и содержание каждого документа; отдельные его части нельзя перемещать по своему усмотрению. При разработке отраслевой стратегии авторы должны оценить отрасль, установить приоритеты и целевые показатели и использовать данные исключительно из вышестоящих документов. Источниками являются стратегии национальной безопасности и пространственного развития, а также официальные прогнозы. Полученная в результате стратегия затем становится основой для государственных программ, схем территориального планирования и корпоративных планов.
Прогнозы как обязательные исходные данные и триггеры Прогнозы имеют определенную структуру и доказательную базу. Они служат основой для определения приоритетов правительства, пересмотра существующих документов и создания новых. Стратегические тексты должны основываться на прогнозируемых условиях, а не на интуиции. Матрица определяет для каждого документа определенное место и взаимосвязь.
Национальные проекты и государственные программы как ресурсные механизмы Национальные проекты и государственные программы занимают программный уровень, на котором финансируются стратегические цели. Они преобразуют цели и планы в осуществимые инициативы, обеспеченные ресурсами. Государственные программы предшествуют национальным проектам и являются основой федерального бюджета. В рамках национальных проектов, запущенных Указом Президента в 2018 году, был внедрен проектный подход.
Что такое Государственная программа Государственная программа - это документ стратегического планирования, содержащий взаимосвязанные мероприятия, синхронизированные по срокам, целям, задачам, исполнителям и ресурсам. Он разрабатывается и утверждается в рамках законодательства и привязан к бюджетным циклам. Он реализует политику посредством измеримых результатов. Определены его структура и подотчетность.
Что такое Национальный Проект Национальный проект - это проект, направленный на достижение национальных целей и целевых показателей, установленных Президентом. Правительственные постановления определяют проектную деятельность от начала до завершения. Существует пятнадцать национальных проектов, детали и показатели которых публикуются публично. В каждом из них используется управление проектами для достижения межотраслевых результатов.
Анатомия национального проекта: на примере культуры В национальном проектном документе указаны ответственные лица, сроки реализации, федеральные проекты в области информационных технологий и годовые цели. Проект "Культура" объединяет три федеральных проекта: инфраструктуру, развитие творческого потенциала и цифровизацию услуг. Каждая цель имеет соответствующее направление финансирования. Финансирование осуществляется из федеральных, региональных и других источников.
Государственные программы: масштаб, управление и весомость бюджета Меняется перечень государственных программ, которые насчитывают в общей сложности более сорока и охватывают более восьмидесяти ведомств. Они содержат множество показателей и покрывают более семидесяти процентов расходов федерального бюджета. Бюджетный кодекс определяет федеральные, региональные и муниципальные программы и органы, их утверждающие. Бюджетная дисциплина требует мониторинга, оценки эффективности и ежегодного пересмотра.
Программа промышленного развития: структура и динамика Государственную программу промышленного развития и повышения конкурентоспособности возглавляет Министерство промышленности и торговли. Ее цель - создание конкурентоспособного гражданского сектора с мощным экспортным потенциалом. Участники развиваются по мере того, как меры затрагивают образование, науку и государственные корпорации, такие как Роскосмос и Росатом. Определено финансирование, и в многочисленных подпрограммах распределяются обязанности, выходящие за рамки ведущего министерства.
Бюджетные циклы, этапы и измеримые результаты Программы определяют этапы и бюджетные показатели, при этом наиболее точное планирование привязано к трехлетнему федеральному бюджетному периоду. Более длительные сроки позволяют проводить аналитические оценки, а конкретика уточняется в соответствии с каждым законом о бюджете. Целевые показатели и ожидаемые результаты являются обязательными и строго отслеживаются. Контроль осуществляется с помощью показателей эффективности.
Принципы, на которых держится Система Стратегическое планирование основывается на принципах единства, целостности, непрерывности, измеримости, соответствия ресурсов целям и программно-целевом подходе. Эти принципы создают непрерывный цикл: прогнозирование, постановка целей, разработка стратегии, составление бюджета, мониторинг и повторный прогноз. Индикаторы отображаются на каждом этапе для количественной оценки направления и успеха. Цикл предотвращает дрейф и обеспечивает сопоставимость.
Показатели как основа процесса принятия решений Каждый этап — от прогнозирования до мониторинга — основан на числовых показателях. Среднесрочные прогнозы, рассчитанные примерно на три года, позволяют точно определить траектории, заданные долгосрочным прогнозированием. Цели и бюджеты привязаны к конкретным числовым показателям, что позволяет анализировать отклонения. Таким образом, индикативное планирование неотделимо от стратегического планирования.
Моделирование и данные: от необходимости к практике Объем документов и показателей требует применения математических инструментов. Эконометрические, структурные, динамические, гибридные и нейросетевые модели - все они актуальны, как правило, в сочетании. Российская практика только начинает внедрять большие данные и модели в стратегическое планирование. На международном уровне такие модели являются стандартными в Канаде, Японии, Соединенном Королевстве и Федеральной резервной системе США.
От закона к декрету: укрепление системы Федеральный закон № 172 (2014) закрепил существующую практику, после чего Указ Президента от 2021 года "О государственной политике в области стратегического планирования" укрепил и расширил ее. Указ подтверждает руководящую роль президента и структуру документа. Важно отметить, что закон предусматривает финансовую поддержку стратегических инициатив и координацию с бюджетной политикой. Он также повышает роль государственных корпораций и компаний с государственным участием в принятии долгосрочных инвестиционных решений.
Обеспечение сбалансированности ресурсов, выходящих за рамки бюджета Ресурсное обеспечение включает в себя не только деньги: необходимо обеспечить персонал, землю, энергоснабжение и подъездные пути. Документы теперь требуют финансово-экономического обоснования наряду с распределением внебюджетных ресурсов. Формализована координация стратегической и бюджетной политики с расчетами баланса для учета быстрых изменений. В меняющихся условиях ресурсы и персонал перераспределяются с учетом общесистемных потребностей.
Ориентировочные корректировки и штатное расписание в качестве основного ресурса Указ узаконивает индикативное планирование как инструмент корректировки стратегических документов при изменении внешней среды. Внешние потрясения, санкции или перебои с поставками приводят к обновлению и импортозамещению. Персонал рассматривается как важнейший ресурс, который должен быть четко спланирован. Человеческий капитал, знания и навыки лежат в основе каждой стратегической инициативы.
Приведение временных рамок в соответствие с избирательным циклом Исторически сложилось так, что документы утверждались в разные сроки. Указ предусматривает приведение их в соответствие с президентским сроком, начиная примерно с 2024 года. Это предполагает тщательную корректировку, а не массовое переписывание, всегда при поддержке бюджета. Задача сложная и постепенная.
Территориальное планирование: Стратегия зонирования Территориальное планирование, регулируемое Градостроительным кодексом, определяет функциональные зоны на всех уровнях. На муниципальных картах выделены зоны для торговли, культуры, спорта и туризма; на территории регионов и федерации - зоны для дорог, энергетики, обороны, лесов и промышленности. В федеральных списках указаны типы зон. Пространственные решения должны быть согласованными на всех уровнях.
Взаимная интеграция стратегии и пространства Стратегические цели должны быть отражены в схемах территориального планирования федерации, регионов и муниципалитетов. И наоборот, существующие функциональные зоны требуют соответствующих отраслевых стратегий, таких как туризм или культура. Федеральная схема объединяет региональные схемы в единую геобазу, что позволяет избежать конфликтов, таких как дороги, проходящие через лесные массивы, или зоны безопасности, проходящие через зоны отдыха. Целью является согласованность карт и стратегий.
Информационные системы, наследие и современные дебаты Федеральная информационная система регистрирует стратегические документы — более трехсот на федеральном уровне и около двенадцати тысяч на региональном, — в то время как система территориального планирования поддерживает пространственные данные. Цель состоит в том, чтобы перейти от каталогизации к аналитике, основанной на показателях, которая помогает принимать реальные решения. Российская традиция охватывает ГОЭЛРО, пятилетние планы, Генеральную схему развития производительных сил 1970 года, схемы переселения и родословную ученых от Вернадского и Кржижановского до Кондратьева, Леонтьева и Канторовича. Сегодня в ходе дискуссий о "Госплане 2.0" отмечается, что планирование уже функционирует в рамках президентских целей, бюджетного программирования и постоянного совершенствования системы, при этом нет глубокого противоречия между стратегическим планированием и социальной политикой, но есть необходимость в лучшей согласованности и оперативности реагирования.